——基于管理的視角

中國網/中國成長門戶網訊 我國正在推進古代化國度管理系統。作為天然維護地系統的主體和推動生態文明軌制扶植的主要區域，國度公園需率先作為，衝破傳統行政管控形式的束縛，摸索中國國度公園古代化管理系統的扶植途徑。

國度公園聚集了天然、地輿、人文、汗青等多種要素，是生態維護、迷信研討、天然教導、生態體驗、綠色成長等多重效能的綜合體。面臨復雜的管理要素和多元的好處相干方，國度公園迷信決議計劃的主要性極為凸顯，而有用的徵詢機制是進步決議計劃迷信性、晉陞管理有用性的主要保證。自國度公園體系體例試點以來，我國主管部分展開了迷信決議計劃和徵詢的諸多摸索，但相干任務的規范性和配套軌制的完美度仍然缺乏，急切需求停止體系的研討論證。本研討以題目為導向，充足鑒戒國際經歷，從管理的視角對我國國度公園迷信決議計劃與徵詢機制樹立的要害要素停止了切磋，測驗考試解答從管理視角下若何確立國度公園迷信決議計劃與徵詢的組織情勢和徵詢機構的權責定位這一題目。

國度公園管理中的決議計劃與徵詢

國度公園管理的復雜性

管理是差別于行政管控的概念，具有主體的多元化、經過歷程的靜態性和順應性等特徵，誇大多方權責分派和好處共享。國度公園的管理具有高度的復雜性。在生態維護第一、國度代表性、全平易近公益性三年夜理念領導下，國度公園以主要生態體系的完全性和原真性為維護目的，以人與天然的協調共生為愿景，同時具有迷信研討、天然教導、生態體驗、綠色成長等效能，是多要素、多效能、多維度的綜合體。

復雜的天然屬性和人地關系等進一個步驟增添了國度公園管理的難度。生態周遭的狀況本身具有多維、靜態、復雜等特徵，如：源于生物多樣性和周遭的狀況要素不斷定性的專門研究性特征、因領土空間差別和天然前提差別激發的區域差別性特征、各類生態周遭的狀況要素和生物多樣性要素之間經由過程能量活動和物資輪迴等生態經過歷程而彼此融合發生的體系性特征等。在生態體系完全性維護的目的下，國度公園觸及的生態要素和空間構造要素多元，行業和地區關系復雜，再疊加人與天然協調共生的愿景目的，使得國度公園比其他空間實體具有加倍宏大而復雜的好處相干方收集。此外，我國生齒基數宏大、人地共生汗青長久、全平易近一切和所有人全體一切的天然資本共存等都在分歧水平上加年夜了管理復雜性。

樹立國度公園迷信決議計劃與徵詢機制的需要性

決議計劃是各項工作展開的條件，復雜體系的管理需求迷信、平易近主的決議計劃。公道高效的迷信決議計劃與徵詢機制，是有用兼顧公共部分、社會氣力、私營部分三邊互動關系，保證公共管理的公個性和辦事性的主要基本，是復雜體系有用管理的要害途徑之一。

國度公園管理的決議計劃必需是在生態維護第一條件下充足施展國度公園多重效能的最優選擇，是不會對生態體系形成不成逆影響的“無悔選擇”，是可以或許統籌盡年夜大都群體好處的明智選擇。經由過程樹立迷信決議計劃與徵詢機制，可以充足吸納迷信集團和行業代表供給徵詢辦事并支持決議計劃制訂和履行，周全施展所有人全體聰明上風，和諧分歧好處相干方關系，帶動社會介入，兼顧社會經濟和資本分派，防止當局“擅權”治理下的途徑偏離，慢慢領導決議計劃權由階層特權走向基于迷信現實和社會成長客不雅需求的公共權利的必需環節。

國度公園決議計劃系統存在的題目與本源

我國國度公園扶植是“邊破邊立”的經過歷程。在體系體例試點之初，國度成長和改造委員會牽頭并結合12家部委，展開了一系列決議計劃徵詢任務，包含組建涵蓋多學科的焦點專家組，依托迷信集團推進《樹立國度公園體系體例總體計劃》等文件的出臺等。2018年國務院機構重組之后，在新組建的國度林業與草原局的綜合和諧下，國度公園決議計劃徵詢的任務籠罩面慢慢擴展，如分歧層級的研討和徵詢機構慢慢建立，國度公園的立法和計劃、驗收評價等任務，都吸納了中國迷信院等科研機構作為技巧支持和決議計劃徵詢部分。

國度公園的迷信決議計劃與徵詢任務停頓明顯，但題目也不容疏忽。筆者經由過程對峙法機構代表、專家學者、一線治理和任務職員代表，以及社區居平易近等分歧好處相干方的訪談和問卷調研發明，國度公園管理在多個環節存在決議計劃缺點，這當然與迷信集團及各界代表的看法提出未能獲得周全公道的反應有關，但最基礎緣由在于軌制不完美和機制不健全。

國度公園管理決議計劃缺點的詳細表示

國度公園管理觸及建章立制、計劃布局、維護修復、公共辦事、社區成長等事務，各環節的決議計劃缺點集中表現在4個方面。

遴選、建立等部門嚴重決議計劃的評價論證不敷充足。在國度代表性、生態主要性和治理可行性尚未獲得充足論證，天然資本資產兼顧治理計劃和治理體系體例機制等尚未了了之前，重建輕管、尋求多少數字和速率的情形仍然存在。

決議計劃所依托的學科支持不敷綜合。生態學、林學等相干專門研究在國度公園計劃和治理中占據主流位置，治理學、社會學、經濟學、法學等範疇專家介入缺乏，學科籠罩面仍較為狹窄。

社區權益未獲得充足保證。受天然維護區傳統治理形式影響，國度公園與社區的兼容成長途徑尚未明白，移平易近搬家、禁伐禁牧等“一刀切”政策在必定水平上激發了社區居平易近的負面情感。

社會氣力介入的途徑和方法不了了。社會組織、企業和小我等社區群體表達訴求、建言獻策甚至支持決議計劃徵詢的意愿正在上升，但介入的渠道比擬單一，方法不敷明白，介入水平缺乏。

體系體例與機制層面的最基礎緣由

體系體例和機制不敷完美是招致國度公園管理決議計劃存在缺點的最基礎緣由之一，詳細表現在4個方面。

權責定位含混，徵詢機構的自力第三方支持感化不明顯。近年來，從國度到處所的各類國度公園研討院、專家委員會等技巧支持和決議計劃徵詢機構疾速涌現，但其職包養網能定位還不敷明白——哪些任務需求專家徵詢，迷信集團和其他徵詢機構在分歧事務上有什么權責，徵詢情勢和途徑有哪些等，今朝尚無軌制性的明白計劃，從而招致徵詢機構的自力論證、中立建言等權力向決議計劃者讓渡，影響徵詢的客不雅性和有用性。

部分化治理的途徑依靠尚未衝破，決議計劃徵詢仍然存在部分藩籬。受持久以來天然維護地行業化治理的影響，國度公園的決議計劃徵詢事務現重要著重于以林業和生態為主的天然迷信範疇，專家組成、徵詢事務、徵詢經過歷程和決議計劃模子等方面的學科綜合性還不敷凸顯。

決議計劃和科研的聯念頭制不敷健全，科研結果未有用施展決議計劃支撐感化。決議計劃部分和徵詢機構本能機能分歧，今朝科研向決議計劃轉化的鼓勵機制不完美；除國度層面以外，良多國度公園研討院或專家委員會未能將科研結果實時、充足地轉換為決議計劃所需的有用信息，迷信研討的決議計劃支持感化不敷明顯。

決議計劃徵詢的軌制性束縛缺乏，法式不敷規范，徵詢實效不敷明顯。我國尚未就國度公園決議計劃徵詢的任務范圍、組織情勢和運轉法式出臺專項軌制，不只徵詢機構的編制和經費等無法歸入常態化治理，徵詢任務的局限性、隨機性和姑且性等題目時有產生，並且部門徵詢論證流于情勢，其公道性和實效性受影響。

國度公園迷信決議計劃與徵詢的國際經歷

徵詢機構的權責界定、徵詢專家的多學科兼顧、決議計劃和徵詢部分的聯動和諧、決議計劃徵詢的軌制性規范等是補充國度公園管理決議計劃缺點的有用手腕，但我國今朝缺少足夠的實行經歷積聚。斟酌到徵詢機制運轉形式與管理系統和決議計劃機制密不成分，而美國和法國的國度公園是集權治理和多元共治兩種管理形式的典範代表，響應的決議計劃和徵詢機制也判然不同。本研討重點參考了這兩國的案例，以此洞悉全平易近一切公共物品和復雜權屬天然資本管理經過歷程的有用決議計劃徵詢形式，為兼具這些特徵的中國國度公園管理供給鑒戒。

美國和法國國度公園決議計劃徵詢的組織情勢

美國形式：當局主導決議計劃，迷信徵詢幫助。美國國度公園系統的聯邦地盤面積占比為96%，是典範的全平易近一切公共物品，實行當局主導的決議計劃形式，由美國際政部國度公園治理局依法行使獨一的決議計劃權。依據需求，聯邦當局依法在其外部建立特定本能機能的徵詢委員會，并與內部專家協同共同，為國度公園決議計劃供給徵詢辦事，也對當局決議計劃構成制衡感化，防止當局擅權。

法國形式：多元共治，迷信集團行使嚴重事務決議計劃權。法國國度公園地盤權屬復雜，周遭的狀況、文明和經濟等多要故舊織，以生物多樣性維護和可連續成長為并行目的，履行多元共治。法國生態轉包養網心得型和國土連合部依法擔任國度層面國度公園的兼顧治理，各個國度公園則由董事會、治理委員會、迷信專家委員會和經濟、社會與文明委員會等配合管理。此外，中心和各個國度公園也都配有擔任決議計劃徵詢的首席迷信家。

美國和法國國度公園決議計劃徵詢的運轉形式

國度公園決議計劃徵詢的運轉形式與組織情勢相配套，組織情勢在很年夜水平上決議運轉形式。

決議計劃徵詢機構的事權鴻溝。美國在聯邦當局單一決議計劃的體系體例下，美國國度公園的徵詢機構重要施展幫助決議計劃、防止當局擅權的感化。《聯邦徵詢委員會法》規則，徵詢機構僅具有徵詢本能機能，不介入決議計劃。對于能夠發生明顯周遭的狀況影響或有潛伏嚴重經濟社會影響的國度公園舉動打算，需求自力環評機構、內部專家等展開周遭的狀況影響評價、同業評斷等予以論證，論證成果作為決議計劃的主要根據。法國國度公園相干決議計劃是基于公共選擇的公共決議計劃。法國國度公園迷信專家委員會在決議計劃徵詢中的本能機能定位和對決議計劃的影響力更強，重要包含國度公園成立前的先導性決議計劃徵詢和國度公園運轉中的嚴重事項決議計劃徵詢本能機能。例如，國度公園成立前對于最優加入同盟區的鴻溝、焦點區范圍和憲章條目的迷信計劃制訂權，焦點區內的維護性或生態修復性工程性項目、能夠發生周遭的狀況影響的項目、憲章更換新的資料經過歷程相干條目的審議等。經濟、社會與文明委員會只就加入同盟區的經濟、社會議題供給徵詢辦事。

徵詢專家的多學科兼顧。美國國度公園高度器重徵詢委員會專家專門研究和行業組成。以國度層面的“國度公園系統徵詢委員會”為例，其12位成員具有天然迷信、社會迷信、國度公園治理、財政等分歧的學科、技巧和地輿區域佈景。周遭的狀況影響評價軌制和同業評斷機制也請求采取跨學科的剖析方式，確保評價和論證結論的綜合性和公平性。異樣的請求也實用于法國。法國國度公園迷信委員會由性命和地球迷信、人類和社會迷信等範疇的威望迷信家組成，而經濟、社會、文明委員會的代表由相干機構和非當局組織（NGO）代表、迷信專門研究人士、本地社區代表、行業協會代表、著名社會人士等構成。

決議計劃和徵詢機構的聯動和諧。美國國度公園的各類徵詢委員會有明白的營業范圍。例如，律例制訂、專項計劃編制、天然和人文資本維護、地盤產權的治理、人類運動受權、車輛治理等，各委員會在各自營業范圍內與主管部分聯動和諧。法國國度公園的徵詢委員會經由過程國度公園主管部分召開的迷信論證和經濟、社會、文明議題爭辯停止。有的國度公園（如埃克蘭國度公園）還在決議計劃部分和徵詢機構之間搭建信息技巧平臺，需求迷信委員會給出提出的文件都在該平臺上共享，相干專家給出響應答復，行業外專家可選擇介入或不介入。

決議計劃徵詢的軌制性規范。美國具有一整套完整的法令系統和指令系統來保證決議計劃徵詢機制的規范運轉。《國度周遭的狀況政策法》請求一切聯邦機構須：對擬議“嚴重聯邦舉動”的影響和備選計劃停止深刻研討；基于研討成果決議能否停止有關舉動；大眾介入是制訂對周遭的狀況存在潛伏影響的決議計劃的前置前提。《國度汗青維護法》對文明資本維護治理中的徵詢任務停止了規制。《聯邦徵詢委員會法》明白了徵詢機構的法令位置。為落實國會法案的請求，美國國度公園治理局配套制訂了一系列指令性政策，細化了決議計劃徵詢的詳細規則。法國的法令律例包含周遭的狀況法典、國度公園總體法、行政號令3個層級。《周遭的狀況法典》明白了國度公園董事會需求依托迷信專家委員會的專門研究技巧和經濟、社會與文明委員會的爭辯結果等制訂相干決議計劃。《國度公園改造法案》作為國度公園總體法，明白了國度公園管理的組織機構和國度公園治理委員會、董事會、迷信委員會和經濟、社會與文明委員會的權責鴻溝。基于此，國務院令（行政號令的一種）進一個步驟明白了兩年夜徵詢委員會的基礎組成和運轉機制。

綜上，美國國度公園屬于典範的公共物品，公益性凸起，決議計劃機制中當局的主導權強，徵詢機構重要施展幫助決議計劃的徵詢效能。各類專家經由過程多種內部評斷機制幫助決議計劃，防止單一當局決議計劃主體的擅權。法國國度公園公共物品屬性比美國弱，嚴重決議計劃以所有人全體選擇或公共選擇為主，徵詢機構偏向于施展決議計劃前置迷信支持和深度支持決議計劃的本能機能。這種差別如圖1所示。

我國國度公園迷信決議計劃與徵詢機制的扶植途徑

我國國度公園決議計劃系統和徵詢機制扶植的將來標的目的

公同事物的本身屬性決議決議計劃系統運轉形式，進而決議決議計劃徵詢的實行途徑。中國國度公園請求在生態維護第一條件下完成全平易近公益性，這必定位與美國國度公園接近。作為異樣以嚴厲維護為治理目的的國度公園，當局主導決議計劃能在最年夜水平上保證全平易近公益性。但是，美國國度公園的當局集權治理與公有制佈景下絕對集中的地盤權力束和清楚的產權鴻溝、絕對發財的社會組織系統等慎密相干。這些前提不克不及完整順應包含中國在內的良多國度的現實情形。法國在國度公園扶植初期就因本地好處相干和諧不暢而招致了嚴重社會沖突，因此隨后改造樹立了多元共治系統。

要保持國度公園基礎理念，統籌人地關系的復雜性、治理目的的多元性等特征，我國國度公園的決議計劃系統應當是以當局為主包養網體和引領、多方聯動、充足尊敬迷信的循證決議計劃系統。在此決議計劃系統下，國度公園的徵詢機構除了要施展慣例徵詢辦事的效能，也有需要針對嚴重事務深度支持決議計劃，承當起普通性徵詢和支持嚴重事務循證決議計劃的雙重本能機能。

國度公園迷信決議計劃與徵詢的組織情勢

以什么樣的組織情勢供給徵詢辦事是決議計劃和徵詢機制在落實經過歷程中起首需求處理的題目。提出采取研討院和專家委員會聯合的方法，施展兩者的優點，配合為國度公園的迷信決議計劃供給支持。

明白研討院和專家委員會的差別化本能機能定位

國度公園研討院是實體機構，凡是依托某一科研院所或高級院校樹立，如由國度林業和草原局與中國迷信院共建的國度公園研討院等。因實在體機構的屬性和專門研究特徵，此類研討院凡是都有其主攻的營業範疇，如空間布局與計劃、生物多樣性查詢拜訪研討、生態維護與修復等，很難籠罩國度公園綜合性的徵詢營業。專家委員會并非實體機構，而是由主管部分牽頭，集結分歧機構、分歧專門研究佈景的專家代表構成，徵詢事項可以籠罩包含天然和人文等多個範疇。

在徵詢情勢上，國度公園研討院除日常徵詢外，還可以經由過程承接特定課題供給體系化的研討結果和徵詢提出；而專家委員會由于沒有實體機構，其決議計劃徵詢的經過歷程凡是是就特定事務供給群體性徵詢看法。

國度公園的決議計劃徵詢需求同時依托這兩種分歧類型的組織情勢。專門研究性較強、需求體系化研討結果支持的決議計劃事項以研討院的徵詢為主，而對于跨學科的、觸及更多好處相干方的綜合性事務，則在依托相干機構研討結果支持的包養基本上，進一個步驟施展專家委員會的群體性決議計劃徵詢本能機能。這種“研討院+專家委員會”的組織情勢，可統籌國度公園迷信徵詢任務的專門研究深度和廣度，以及組織機構的專門研究穩固性和機動性，進步決議計劃的迷信性和公道性。

在國度和公園層面樹立多學科佈景的綜合性專家委員會

中心層面的國度公園專家委員會著重于為主管部分的微觀政策制訂、國際一起配合交通、全國標準任務成效評價等供給決議計劃支持。專家委員會秘書處或辦公室可設在國度公園治理局，主任及成員的選擇遵守多元化準繩，統籌生態學、林學、周遭的狀況學、地輿學、地質學、社會學、經濟學、治理學、法學等學科。個別國度公園專家委員會著重于國度政策的落地、處所政策和軌制的design、治理和監管的詳細履行等徵詢任務。成員組成在保持多元化的基本上，還要斟酌實行層面的專門研究和技巧，并吸納更多社會氣力的介入。兩級專家委員會均可建立分歧範疇的專項小組，就分歧事務以正式文件情勢向決議計劃層提交所有人全體看法。

迷信集團在國度公園決議計劃徵詢中的權責鴻溝

決議計劃徵詢經過歷程中迷信集團等徵詢機構權責鴻溝的清楚確立是有用完成其組織情勢、進步決議計劃迷信性和公道性的要害。

確立權責鴻溝的斟酌原因

美國和法國的經歷表白：潛伏生態周遭的狀況影響水平是迷信集團支持循證決議計劃的重要斟酌原因。對生態周遭的狀況存在嚴重潛伏影響的政策和辦法必需展開法定的最嚴厲的決議計劃論證，并且付與焦點迷信集團表決權。影響水平的判別可以從決議計劃實行后焦點生態特征能否發生正面或負面深條理影響的角度予以斟酌。潛伏社會影響水平是決議迷信集團和其他徵詢專家決議計劃支持水平的主要原因。決議計劃實行后能否能夠招致社會構造性變更、社區居平易近生計構造和財產形狀的正負面明顯轉變等嚴重社會影響須作為決議計劃的主要斟酌原因，并就此征求徵詢機構的看法。決議計劃實行的實際束縛也需歸入徵詢機構權責鴻溝確立的斟酌原因。對于當局財務投進較高、觸及好處相干方較為復雜的決議計劃，有需要經由過程多方徵詢和論證；在經濟影響、社會沖突等風險猜測的基本上評價決議計劃的可行性，進步決議計劃的可行性、有用性和可連續性。

迷信集團等徵詢機構的事權清單

依據以上斟酌原因，本研討提出迷信集團等徵詢機構支持決議計劃的事權清單：若存在較高的潛伏生態周遭的狀況影響或潛伏社會影響，必需經由過程法定流程確保迷信集團有用支持決議計劃，對于潛伏社會影響較高或決議計劃實行實際束縛較高的事務，需求啟動多方論證（圖2）。

為細化權責清單，筆者于2022年5—7月對研討範疇為國度公園和天然維護地治理、從事國度公園研討和計劃等相干任務5年以上、自己或其研討團隊在國度公園研討範疇享有盛譽等相干專家停止了調研。調研分兩步停止：就國度公園管理的決議計劃事務類型對專家停止訪談，經由過程總結回納，并聯合後期研討結果，提出了從法令律例制訂等頂層design到計劃、維護、成長等詳細任務環節的8個營業范圍和34項詳細決議計劃內在的事務（表1）；繚繞34項決議計劃內在的事務的潛伏生態周遭的狀況影響、潛伏社會影響、決議計劃實行的實際束縛3個方面徵詢受訪專家的看法。收回的問卷共12份，發出10份，此中35歲及以下的青年學者4位，36—50歲的學者5位，50歲以上的學者1位。除1位具有碩士學位的受訪者以外，共有8位具有博士學位和1位在讀博士受訪者。受訪專家的評價成果用數字“1”“2”“3”停止標定，分辨對應潛伏影響或實際束縛為“低”“中”“高”。綜合10位受訪者的反應看法，每項往失落1個最年夜值和1個最小值后，取剩余8個數值的均勻值，數值高于2.00的視為潛伏影響或實際束縛為較高，并據此對詳細事權停止判別（表1）。

 

依據表1顯示，對于國度層面國度公園法令律例制訂、中心與處所及國度公園治理機構與相干部分權責鴻溝確立、生態監測收集扶植與實行等26項決議計劃內在的事務，需由國度公園主管部分出臺相干治理軌制和措施，付與迷信集團深度支持決議計劃的權力，在特殊嚴重的題目上甚至付與其一票否決的權力。而對于國度層面國度公園法令律例制訂、天然教導和生態體驗計劃制訂、社區成長計劃制訂等19項決議計劃內在的事務則需啟動多方論證機制以確保決議計劃的公道性。

國度公園迷信決議計劃與徵詢機制運轉保證的提出

決議計劃徵詢組織機構和權責定位的有用落實需求運轉軌制的保證。對此，筆者提出：

對國度公園決議計劃徵詢任務停止制章立典。對國度公園研討院和專家委員會的議事規范和法式停止規制，將其效能、職責、事權清單、任期范圍等正在推進制訂的《國度公園法》和《天然維護地法》等頂層design中予以明白。國度公園總體計劃及相干專項計劃也需求對響應組織機構停止兼顧設定。在國度公園治理機構三定計劃中明白提出專家委員會秘書處或治理辦公室的腳色與定位，明白委員會的性質和本能機能。提出國度公園研討院院長和專家委員會主任進進國度公園治理局引導小組名單，介入國度公園決議計劃層的各包養項常務會議。

樹立國度公園決議計劃部分和徵詢機構之間的常態化聯念頭制。樹立國度公園決議計劃部分和徵詢機構之間的聯席會議機制，將按期任務靜態分送朋友和不按期信息交通相聯合，同時構開國家公園決議計劃徵詢信息技巧共享平臺，構成決議計劃部分和徵詢部分雙向信息共享機制，增進兩邊信息的有用對接和研討結果的實時高效轉化。

（作者：魏鈺、程多威、王毅，中國迷信院科技計謀徵詢研討院。《中國迷信院院刊》供稿）